土地作為農村最基本的生產資料，是鄉村振興的基礎條件。改革開放以來，圍繞著農民與土地的關系，我國不斷深化農村制度改革，以解放和發展農村的生產力。在聯產承包責任制實施40多年后的今天，農村的生產力水平尤其是農村人口數量和農業從業人口都發生了很大變化。如何適應這種變化，在“落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策”的同時，通過繼續深化農村土地改革，鞏固和完善農村雙層經營制度，更好發展農村生產力，為共同富裕和鄉村振興提供更堅實的經濟基礎，是“三農”工作面臨的最為緊迫的任務之一。

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一、準確把握雙層經營制度的基本內涵

農村雙層經營制度，是指我國農村實行聯產承包制以后，以農村土地等生產資料集體所有為前提，以家庭承包經營為基礎，農村集體統一經營和農戶分散經營相結合的經營制度，這一制度包括如下基本內涵：

一是以土地為主要生產資料的集體所有。憲法規定，社會主義制度是我國的根本制度，我國社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@足以說明，土地集體所有制是農村的基礎制度安排，是我國推進農業現代化的基礎。農村經營制度的改革和完善必須堅持土地的集體所有制性質，習近平總書記指出，“深化農村改革，必須繼續把住處理好農民和土地關系這條主線，把強化集體所有制根基、保障和實現農民集體成員權利同激活資源要素統一起來”，“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了”。

二是集體經濟組織是統一經營的基本主體。農村集體經濟組織，是在20世紀50年代初開展的農業合作化運動中產生的，它是以自然村為基本單位，以農戶將自己的生產資料（土地、較大型農具、耕畜）交出來形成集體，由集體組織農業生產經營，農民進行集體勞動，各盡所能、按勞分配的農業社會主義經濟組織。它經歷了改革開放前的互助組、合作社、人民公社和改革后的農業合作社或經濟聯合社等階段。盡管由于認識不清等原因，一些地方在20世紀末的鄉鎮機構改革中撤銷了農村集體經濟組織，尤其是在農業稅收改革和市場經濟條件的作用下，農村集體的經營功能逐漸衰弱，但以村委會為主要依托的村集體始終都是農村生產經營的基本主體。2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國民法典》，把農村集體經濟組織規定為特殊法人，進一步明確了農村集體經濟組織的主體地位。

三是農戶家庭是承包經營的權責主體。以家庭聯產承包責任制為起點的家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是以農戶家庭而不是以家庭人口個人為基本承包單元的。這就意味著無論是經營權利和收益權利，還是守土責任和聯產責任，都是以家庭為主體的。改革之初的家庭人口，只是承包地分配數量的計量單位，但不構成獨立的承包經營主體。因此，深化土地制度改革，延長農村土地承包經營權，必須以農戶家庭為基本單位。

四是家庭聯產承包合同是核心支撐。“家庭聯產承包責任制”是以集體經濟組織為發包方，以農戶家庭為承包方，以承包合同為紐帶而組成的有機整體。通過承包合同，把承包戶應向國家上交的定購糧和集體經濟組織提留的糧款等義務與承包土地的經營權利聯系起來；把發包方應為承包方提供的各種服務明確起來，以契約形式明確了合同雙方的經濟關系。其中農戶“聯產”目標，重在發展農村經濟，提高國家、集體和農戶在農村經營中的收益；“承包”是分散經營的方式，體現的本質是“多勞多得”，以確保農戶家庭的勞動收入；責任則是對雙方的共同約束，村集體和農戶既要共同保障土地的耕地質量和性質，又要為雙方履約創造條件。

二、深入剖析雙層經營實踐中的突出問題

四十多年來，農村雙層經營制度在實踐過程中不斷發展，經歷了“統分雙強”、“統弱分強”到“統分皆弱”的發展階段?！敖y分皆弱”是當前農村雙層經營實踐中存在的突出問題。

“統分雙強”階段。改革初期，這一制度的主要實現形式是“聯產承包責任制”，絕大部分農村實行了“大包干”，“交夠國家的、留足集體的、剩下的都是自己的”是這一制度的生動寫照。農民作為從業勞動者的積極性大力提高，收入顯著增加；農村集體通過村提留確保了土地所有者權益的實現，為村集體公益性事業的發展積累了一定的資金。這一階段可謂具有“統分雙強”的特征。

“統弱分強”階段。21世紀初，為減輕農民負擔，國家開始進行農業稅費改革，從逐步縮小農業特產稅征收范圍、降低稅率到清理整頓涉農收費項目，農戶家庭的收入相應增加，集體收入則相應減少。到2006年全部取消農業稅，農村集體的提留糧款也隨之取消，絕大部分農村集體的收入來源終結，農村集體土地所有權在農村土地經營的利益結構中形成了虛置，農村集體從此陷入尷尬境地，農村雙層經營制度進入了“統弱分強”的階段。

“統分皆弱”階段。隨著城市的快速發展和農村人口的轉移就業以及第一代農戶家庭勞動人口的老化，農戶家庭自主委托或流轉他人代為經營的現象日益增多，甚至出現了因農戶放棄經營而導致的土地撂荒現象，進而影響了我國的糧食安全。這個過程中，一方面通過土地流轉實現相應的規模經營的種糧大戶應運而生，絕大部分都繞開了農村集體這一土地所有者主體；另一方面，農戶通過土地經營獲得的收益越來越少，農村雙層經營制度進入了“統分皆弱”的階段。

至此，雙層經營制度的基本根基面臨動搖。這就是當前農村經營制度面臨的突出問題，必須對農村集體統一經營和農戶家庭分散經營的關系進行深度審視和及時調整，才能有利于促進農業農村現代化，實現共同富裕和鄉村全面振興。

三、以土地經營模式創新鞏固和完善雙層經營制度

黨的十八大以來，以農村土地“三權分置”為核心的改革，是在堅持農村雙層經營基本制度的前提下所取得的重大理論突破和實踐創新，是我們深化農村土地制度改革的基本遵循。然而，由于大部分農村土地的第二輪承包尚未到期，也由于在理論認知上和政策規定上還不夠清晰，鞏固所有權、穩定承包權、放活經營權的改革還未達到應有目的，適應當前農業生產力發展需要的土地關系還沒有完全建立起來。黨的二十大報告指出：要“鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟，發展新型農業經營主體和社會化服務，發展農業適度規模經營。深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”。

在這種重要精神指導下，就需要從鞏固和完善農村基本經營制度入手，以提高土地產出效益為目標，創新經營模式，完善經營體系，提高經營效益，把深化農村土地改革與發展壯大農村集體經濟和增加農戶家庭收入結合起來，為鞏固和完善農村基本經營制度探索有效路徑。

一是堅持黨的領導，完善組織體系。要建立健全基層黨組織、鄉村治理組織和集體經濟組織。要強化黨組織對農村集體經濟組織的領導，對深化農村土地經營制度改革的領導，發揮農村集體經濟組織的主體作用，對土地經營進行統一的協調與控制，引導村集體明確發展定位、制定發展目標、確定發展方向，盤活土地資源，暢通生產環節，激活生產要素，開展農業社會化服務，引導農戶強化集體意識、參與意識和主體意識，主動推進土地規模化集約化經營，大力促進糧食增產、農民增收和農村集體經濟發展。要選好集體經濟組織負責人，壯大集體經濟發展人才隊伍。要制定相應的激勵辦法，加大農村基層干部激勵力度，激勵其帶領其他成員和鄉村居民著力發展集體經濟，堅定不移走共同富裕之路。

二是要明確經營主體，促進統分結合。農村土地“三權分置”改革的關鍵與核心是穩定土地的承包權，就是要將原三十年前第二輪承包時所締結的村集體和農戶的合同關系穩定下來，為適應當前生產力需要的規模化、集約化、產業化經營而放活農村土地的經營權創造條件。當前最重要的是要通過增加農村土地經營的集體收益，把農村土地的集體所有權落實和鞏固下來。2022年中央1號文件指出，要“加快發展農業社會化服務，支持農業服務公司、農民合作社、農村集體經濟組織、基層供銷合作社等各類主體大力發展單環節、多環節、全程生產托管服務”，為農村集體經濟組織通過土地規?；洜I增加收入創造了條件。調查表明，農村集體經濟組織通過承接農戶承包經營權的回流，委托種糧大戶或社會企業進行托管經營或租賃經營，正在成為雙層經營制度新的有效實現形式。

三是規范土地流轉，促進規?；洜I。在新一輪土地承包關系延續的窗口期，土地流轉的速度正在走向加快的趨勢，但土地的流轉需要進行規范：要在農戶自愿、集體同意的前提下進行流轉，既不能違背農戶自愿，又不能繞開集體。實踐證明，凡是違背上述兩項原則要求的都會面臨諸多問題。2023年5月6日公布的《農村土地承包合同管理辦法》強調，“農村土地承包經營應當鞏固和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保持農村土地承包關系穩定并長久不變”的同時，對合同的變更及終止提作了明確規定，為新一輪承包合同簽訂提供了基本遵循。其中最為關鍵的就是強調了承包合同是可以“變更”和“終止”的。通過變更和終止實現土地的規?；瘧敵蔀楫斍吧罨母锏闹攸c。當然，在土地的規?；s化流轉過程中，要注意為傳統農民延續生活方式留下土地空間。

四是完善治理結構，創新經營模型。為了更好充分利用農村集體的土地資源優勢，吸納政府資金和社會資本投入農村土地經營，增強單位土地的產出效益，就需要以集體經濟組織為依托，連接種糧大戶、農業服務公司、農民專業合作社、基層供銷合作社及農業投資、擔保公司等國有企業，通過構建多主體參與的集體經營組織，建立跨行業跨區域的經濟聯合體，構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制。當前最重要的是妥善處理農戶家庭、種糧大戶和村集體經濟組織之間的關系，把三個方面的積極性同時調動起來。要加強鄉村職業經理人的培養，必要時引進專業的團隊，對農村土地經營結構進行創新。目前農村土地的經營方式大致可以歸納出如下類型：農戶自主經營型（包括農戶獨立經營型、農戶托管經營型、農戶租賃經營型、農戶合作經營型等四種）、集體主導經營型（集體直接經營型、集體代管經營型、農戶+集體股份合作經營型）和企業參與經營型（包括農戶+企業、農戶+集體+企業、農戶+集體+大戶+企業等合作經營類型）。

五是壯大集體經濟，維護農戶和村民權益。鞏固和完善雙層經營制度，必須以增加農戶家庭和農村集體經濟收入為根本，既要維護土地承包經營的農戶家庭權益，又要保護村集體經濟組織所有成員作為土地所有者的利益。當前，一些具有集體經濟成員資格的家庭及其成員沒有承包土地和一些年邁人口已經無力經營土地等兩種現象的同時存在，是農村土地經營過程中面臨的突出問題。如果沒有集體經濟組織的發展壯大和集體經濟組織收入的增加，不僅前者的利益維護和福利保障難以實現，而且后者有成為新增貧困人口的風險，因為僅靠承包權收入和統籌養老金收入是難以滿足其基本生活需要的。因此，發展農村集體經濟、增加集體收入尤為迫切，農村集體經濟組織作為農村土地的所有者和統一經營者，有責任通過加大統一經營力度，獲取更多收入以增加調節能力，促進共同富裕。

（作者：張錕 單位：河南農業大學）